食品安全法賠償條例

我國現行《食品安全法》第96條分為兩款。第1款規定：“違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。”第2款規定：“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。”國務院法制辦2013年10月29日發布的《中華人民共和國食品安全法(修訂草案送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)中對現行《食品安全法》第96條涉及懲罰性賠償的條款進行了修改。《食品安全法》第96條在送審稿中成為第127條，該條第1款沒有變化，第2款被修訂為：“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。賠償金額不足1000元的，賠償1000元。”

從該條的修改看，一是規定了最低額賠償制度。二是賠償標準上增加了按照損失基數三倍計算懲罰性賠償金額的方法。結合《食品安全法》第96條在實踐中的情況，筆者針對該條第2款提出如下修改建議：

一是取消銷售者承擔懲罰性賠償責任的“明知”要件，以便更有效地保護消費者。

《送審稿》第127條的規定仍然延續了現行《食品安全法》的這一表述，說明立法者認為銷售者只有在故意銷售不符合食品安全標準的食品的情形下，才應當承擔懲罰性賠償。如此規定與《侵權責任法》第47條的適用要求相一致。《侵權責任法》第47條規定：“明知產品存在缺陷仍然生產、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。”明確了銷售者在承擔懲罰性賠償責任的主觀要件上要有“明知”這一條件。依據現行《食品安全法》，只有在銷售者“明知”的情況下銷售不符合食品安全標準的食品，才能適用懲罰性賠償。但我們要看到，《侵權責任法》第47條對懲罰性賠償的適用要求“造成他人死亡或者健康嚴重損害”的嚴重后果，銷售者所要承擔的是侵權責任，故對銷售者承擔懲罰性賠償責任的主觀惡性程度要求較高，要求“明知”。

基于食品安全領域懲罰性賠償的實際情況，筆者認為，《食品安全法》第96條的懲罰性賠償不應以銷售者是否故意為適用要件。理由在于：首先，鑒于食品安全現狀亟待改善的需要，應當強化生產者與銷售者的責任，《送審稿》第4條中明確了“食品生產經營者是食品安全第一責任人”這一法定要求，對生產經營者的主要義務在第四章中專門加以明確，違反相應義務即應承擔法律責任，再要求銷售者“明知”似有為銷售者開脫責任之嫌。取消“明知”也符合國務院法制辦修訂《食品安全法》民事責任部分的初衷——“在民事責任方面，加大經濟懲罰力度。”其次，《送審稿》中明確了食品經營者應當建立進貨查驗記錄制度的要求，銷售者理應勤勉審慎，認真履行對食品進貨檢查驗收與管控的法定義務，以期盡量減少不安全食品流入市場。但實際上，許多銷售者往往是出于牟利的目的，以其履行了“進貨查驗記錄制度”的法定要求為名，行銷售不符合食品安全標準的食品之實。此種情況下消費者若向銷售者主張懲罰性賠償，首先要承擔證明銷售者“明知”的證明責任，然“舉證之所在，敗訴之所在”，在立法尚未規定銷售者存在哪些違法行為可以推定為“明知”的情況下，消費者往往因不能舉證“明知”而得不到懲罰性賠償。第三，即便銷售者在主觀并無任何過錯的情況下銷售了不符合食品安全標準的食品，其在向消費者承擔懲罰性賠償責任之后，還可以依據《合同法》及《產品質量法》的有關規定，向其供貨者追究違約責任。可見，取消“明知”的要件，實際上并未加重銷售者的法定義務，銷售者所享有權利與其承擔義務仍然是對等的，但對食品消費者權益的保護則是意義重大。

二是懲罰性賠償的提出不應以消費者遭受實際損失為必要。

關于消費者提出懲罰性賠償的請求，是否應當以其遭受實際損失為必要，在實踐中也是爭議比較大的問題。關于《食品安全法》中懲罰性賠償責任的性質，有人認為其是合同領域的懲罰性賠償，即只要是生產或者明知銷售了不符合食品安全標準的食品，就應該承擔“十倍賠償”的懲罰性賠償責任。有人則認為其屬于侵權責任中的懲罰性賠償，只有在滿足現行法律第96條第1款的情形下，造成損害的，才能承擔懲罰性的賠償責任。筆者以為，懲罰性賠償發揮著懲罰不法食品生產經營者，并遏制其他食品生產經營者做出類似違法行為的主要功能。從實現懲罰與遏制的角度出發，懲罰性賠償沒必要建立在實際損失的基礎之上。從《送審稿》第127條第2款來看，立法者似乎也持這樣的觀點。因為，送審稿第127條第2款明確了懲罰性賠償的數額或者以實際支付價款為基數，或者以實際損失為基數，由消費者自行選擇。從實際情況看，一般情況下，食品的價款數額相對較小，在未造成“實際損失”的情況下，消費者只能以價款為基數請求懲罰性賠償。而在造成實際損失的情況下，實際損失通常都比食品價款十倍數額要高，則消費者自會選擇按照實際損失的倍數請求懲罰性賠償，此為其一。其二，消費者個人無疑是自己利益的最深切關注者，也是自己利益的最直接維權者，一種制度的設計應盡可能借助個人對自己利益的深切關注，利用個人對其權益維護的動力機制，設計能夠調動個體維權者積極性的合理制度，保證受損的權利得到有效地恢復和補救，食品安全領域設置懲罰性賠償制度即是這樣一種制度選擇。不以實際損失為懲罰性賠償的適用前提條件，能夠更好地發動消費者個人積極參與到食品安全的監督管理活動中來，將這種制度的功能“發揮到極致”。故此，筆者認為，立法者應當明確懲罰性賠償的適用不以消費者遭受實際損失為必要。

三是“不符合食品安全標準的食品”等概念應有科學界分，嚴格限定懲罰性賠償適用范圍。

從《食品安全法》第96條看，其“不符合食品安全標準的食品”概念定義不清，易與“不安全食品”、“缺陷食品”等相混淆。按照該法第99條對食品安全概念的界定，“食品安全，是指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”依此，食品安全應包含三層含義：從食品安全性角度看，要求食品應當“無毒、無害”;從營養角度看，要求食品符合應當有的營養要求;從健康角度看，要求食品對人體健康不造成任何危害。那么，若食品有安全、營養、健康中任何一項不符合即應視為“不安全食品”。那么，“不符合食品安全標準的食品”和“不安全食品”是否能夠等同?《侵權責任法》第47條規定的懲罰性賠償若適用于食品類產品，將涉及到食品存在缺陷，那么“缺陷食品”又應如何界定?在食品安全領域懲罰性賠償中，適用法律時若引用到上述法條，將涉及到不同的概念界定甚或是技術性的分析判斷，這不僅會給法官帶來一定的困惑，也會給那些試圖專門從食品生產經營者的違法行為中獲利的人(如專門針對食品方面的“職業打假人”等)以可乘之機。因此，法律修訂中應當考慮上述概念的協調統一，綜合權衡對受害人損失救濟和食品產業發展兩種價值取向，對“不符合食品安全標準的食品”、“不安全食品”及“缺陷食品”概念予以統一界分，保證法律適用的可操作性。為防止“不符合食品安全標準的食品”適用上的擴大化，建議嚴格限制懲罰性賠償的適用范圍。考慮到現行《食品安全法》第20條對應當納入食品安全標準的內容作了明確規定，建議將懲罰性賠償的范圍限定在“生產或者銷售不符合食品安全標準的食品的，不符合食品安全標準以違反本法第二十條規定內容為限。”

綜上，依筆者愚見，可將《送審稿》第127條第2款內容修改為“生產或者銷售不符合食品安全標準的食品的，消費者有權向生產者或者銷售者要求支付價款十倍或者損失三倍的懲罰性賠償。賠償金額不足1000元的，應當賠償1000元。不符合食品安全標準以違反本法第二十條規定內容為限。”

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